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　　正确把握我国农村改革发展对草原发展的新要求

　　农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，草原保护建设和草原地区经济社会发展与“三农”问题密切相关。

　　草原发展是我国农村改革发展的重点和难点从总体上看，由于历史、自然条件等原因，我国草原地区在经济、社会、文化等方面均落后于全国其他地区，是我国农村贫困人口最为集中、农民收入普遍较低、公共财政最为困难、农业基础条件十分薄弱、自然及生态环境最为恶劣、教育文化科技相对落后的地区，也是我国边疆少数民族的聚居地和革命老区的主要分布地，可以说是实现十七届三中全会提出的农村改革发展目标的关键点和难点所在。因此，要按照三中全会提出的“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度”的要求，着力攻克草原地区发展难关，实现草原地区与全国农村的共同进步、协调发展。

　　草原发展是提高农业综合生产能力的重要保证提高农业综合生产能力，确保粮食安全是三中全会提出的重要任务。我国粮食安全问题日益严峻，面对这一形势，我们不能只在耕地上作文章，还必须向占国土面积2/5，是耕地面积3.2倍的草原要粮食、要食物。首先，通过加强草原建设，提高畜产品生产能力，保障数千万牧区群众的牛羊肉等食物自给，这本身就是对确保国家粮食安全的巨大贡献。第二，通过调整畜牧业结构，在全国范围内积极发展节粮型的草食畜牧业，有利于减轻畜牧业对粮食的依赖，逐步改变人畜争粮日趋激烈化的局面。第三，通过实施引草入田，发展多元种植，不仅可以提高土壤肥力，还可以从时间、空间上提高土地的利用率，促进粮食增产，并为畜牧业提供充足的饲料资源。

　　草原发展是建设资源节约型、环境友好型农业生产体系的必然要求草原生产体系是我国农业生产体系的一部分。当前，我国草原退化、沙化严重，草原生态从整体上呈不断恶化的趋势，对国家生态安全和农业生产安全造成严重影响。必须通过加强草原保护建设，实现草原资源合理利用，尽快恢复草原植被，使草原生态环境逐步好转，使草原畜牧业生产体系得到恢复和发展。长期以来，为了增加粮食产量，我国农业生产中大量施用化肥、农药等化学品，不仅导致农业面源污染问题日益严重，也使耕地质量和农产品质量下降，威胁国家粮食安全和农业可持续发展。粮食生产与牧草种植相结合的草地农业，可以有效降低农业生产对地、水、肥、药、能的消耗，解决增加粮食产量与保护环境的矛盾，是典型的生态型农业和循环农业，也是当今世界农业发达国家主要的农业生产方式，理应成为我国建设资源节约型、环境友好型农业生产体系的重要方向和必然选择。

　　认真分析当前制约草原发展的深层次问题

　　十七届三中全会统筹我国农村改革发展各个方面，对草原保护建设提出了新的要求，这对促进草原发展提供了良好机遇。但同时也要看到，完成三中全会所提出的草原发展任务和目标还面临不少困难和挑战，我们必须以新的理念和新的思路积极破解发展难题。

　　现行农业政策与统筹农区牧区发展的要求不相适应近些年来，我国对种粮农民实行了一系列鼓励政策，这对促进农业发展、保障粮食安全、增加农民收入发挥了积极的作用。但应该看到，这些政策主要是针对农区和粮食作物生产，而针对鼓励草原地区维护生态安全、促进草原畜牧业发展，使牧区、牧业、牧民受惠的政策缺乏。另外，政策的缺失和不平衡还导致草原保护建设形势日益严峻。由于种粮效益显著提高，使得一些地方开垦草原种粮的现象明显增多，一些本应实施退耕还草的耕地停止了退耕，一些地方原本种植牧草或饲料作物的土地也被用来种植粮食作物。耕地“占补平衡”政策的实施，导致一些地方为弥补非农建设占用耕地的面积，大量垦草造田。

　　日益沉重的草原负荷与实现草原资源可持续利用的要求不相适应一是人口数量不断增长。目前，我国草原地区每年人口自然增长率约为7‰~10‰，随着人口的不断增加，其对草原资源的占有和索取在客观上也会必然增加。二是草原家畜数量还将不断增加。由于草原畜牧业发展主要依靠家畜数量增长的现状在短期内还不会根本改变，因此，为维持生存并逐步提高收入水平，草原的家畜承载量随之增加不可避免。三是草原面积将不断减少。随着草原地区经济的发展，对草原征占用的需求将越来越强烈，草原面积的不断减少将是必然的趋势。由于人口、家畜的不断增加，并伴随草原面积的减少和草原生产力的降低，草原的负担将日益沉重，实现草原可持续发展的难度也将越来越大。

　　落后的草原基础与促进草原地区经济社会发展的要求不相适应受自然条件和发展阶段的制约，草原地区在农业基础设施体系、抗御自然灾害能力、物质装备水平以及科技、教育、文化等方面发展明显滞后。全国草原围栏面积不足总面积的10%，且围栏质量和围栏到户情况还不尽人意。人工草地面积多年徘徊在800万公顷左右，仅占草原面积的2%。内蒙古、青海、四川、西藏、甘肃、新疆六大牧区有效灌溉面积只有其国土面积的3%，其天然草原的灌溉面积比例就更低。畜牧业良种推广和疫病防治体系还很不健全，草原保护、监测、防火防灾体系还很不完善。全国平均80万亩草原才有1名监理人员，而全国林业监督管理执法人员却有30余万人。薄弱的草原基础，远远不能满足草原发展、农牧民增收和全面建设小康社会的需要。

　　切实做好推进草原改革发展的重点工作

　　十七届三中全会对我国农村改革发展进行全面部署，对草原保护建设和草原发展也提出了很多具体要求，对此，我们要认真学习，深刻领会，抓好落实。

　　稳定和完善草原承包制度十七届三中全会特别强调要稳定和完善草原承包经营制度，充分显示了党中央对草原承包工作的高度重视。草原承包是草原保护建设的重要基础，当前，我们要把推进草原承包作为重要任务，着力在三个方面下功夫。一是由国家尽快出台专门的稳定和完善草原承包的政策性文件，明确草原承包的指导思想、原则、总体目标、主要任务及相关措施，强化草原承包工作的政策保障。二是积极推进定性确草、承包确权两项工作。科学界定草原性质，合理划定草原的范围，并在此基础上依法将草原使用权通过家庭承包的方式落实到农户，确立农牧民作为草原经营权人的主体地位。三是强化组织领导、部门合作、草原承包管理三项措施。推动建立以政府为主导的草原承包工作领导机制，努力形成相关部门分工合作、草原部门具体实施的工作机制，并按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，健全严格规范的草原承包管理制度。

　　建立和健全草原支持保护制度健全的草原保护制度是保证草原长远发展的关键，是不可缺少的长效机制。当前要着重推进以下工作：一是健全草原补贴制度。积极争取国家将支持农业的政策扩大到草原，实施种草补贴、牧草种子补贴、草原机械补贴和草原生态恢复先进县奖励等政策。二是加快建立草原生态补偿机制。要从尽快从“探索”转入“实施”阶段，抓紧起草制定《全国草原生态补偿机制实施方案》，明确草原生态补偿的范围、标准、对象等内容，并尽快上报国务院批准实施。三是加快出台《草原植被恢复费征收办法》和《草原征占用补偿办法》，强化草原使用者反哺草原的政策措施。四是健全草原投入保障制度。千方百计、不断争取国家及地方政府对草原保护建设的投入，并不断拓宽草原投入的来源渠道。

　　推进草原保护工程建设十七届三中全会作出的推进农村改革发展若干重大问题的决定中特别强调，要实施草原建设和保护工程，推进退牧还草，发展灌溉草场，恢复草原生态植被；加快荒漠化石漠化治理，加强自然保护区建设。这些要求非常明确而具体，为草原建设指明了方向，我们必须抓住机遇，搞好落实。一要继续实施好退牧还草工程。在积极争取实施新一轮退牧还草工程的同时，还要对前几年退牧工程在项目管理、资金使用、配套政策、实施效果等方面的得失进行认真梳理和总结，提出完善退牧还草工程的建议，进一步提高退牧还草工程的实施水平。二要加紧组织制定《灌溉草场建设规划》和《草原自然保护区建设规划》。三是要加快实施国务院批准的《全国草原保护建设利用规划》。

　　切实提高草原监督管理水平当前，非法征占用草原的现象在一些地方还比较严重，且还有愈演愈烈之势，这不仅破坏了草原，也严重侵害了农牧民的合法利益。为此，草原监理执法部门要认真履行好职责。一是强化责任意识。把保护草原、维护农牧民利益作为草原监理部门的神圣职责，不断增强责任感和使命感。二是加强队伍建设和能力建设。通过队伍建设尽快完善各级草原监理体系。当前首先要把草原牧区、半农半牧区以及生态脆弱区、草原生态建设工程区作为监理机构建立的重点。要通过能力建设，努力建成一支“机构健全、队伍精干、技术先进、装备优良、执法严明、政治合格”的草原监理队伍。三是要在改进执法方式、营造草原保护社会环境、加强部门合作方面有新的突破。要将执法工作关口前移，变事后被动执法为事前预防教育、违法初期及时发现和纠正的主动监理；善于借助新闻媒体、人大、政协以及公检法机关和纪检部门等各方面的力量来共同推动草原执法，营造良好的执法氛围，减少执法干扰；通过加强农业、国土、林业、环保等相关部门以及地区间的合作，加快相关政策的出台步伐，统一草原保护工作和生态建设的步调，形成促进草原改革发展的合力。